REPUBLIQUE FEDERALE DU BRESIL
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Etudes de Cas

L'auteur: Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture
Le contact: Jean Bonnal

Republique Federale du Bresil


Les appellations employees dans cette publication et la presentation de donnees qui y figurent n'impliquent de lat part des auteurs aucune prise de position quant au statut juridiqude des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorites, ni quant au trace de leurs frontieres ou limites.

A. Données générales sur le pays

Superficie8.456.510 km²
Population (millions)167,6
Taux de croissance démographique1,7 %
Taux d'urbanisation (1995)78,2 %
Densité (1995)20 h/km²
PIB (1994) MilliardsUS$ 639,56
PIB par habitantUS$ 3.815
Unité monétaireReal
Budget de l'Etat23 % du PIB
Indicateur développement humain0,783
Rang IDH (sur 174 pays)68

Frontières, topographie et climat

Le Brésil est le plus grand pays de l'Amérique du Sud, occupant environ la moitié de la superficie totale du continent. Au nord, il est bordé par le Venezuela, la Guyane, le Surinam, la Guyane française et l'océan Atlantique; à l'est, par l'océan Atlantique; au sud, par l'Uruguay; à l'ouest par l'Argentine, le Paraguay, la Bolivie et le Pérou; et au nord-ouest, par la Colombie. Une grande région de hautes terres, appelée haut plateau brésilien, ainsi que le bassin amazonien constituent les principales caractéristiques topographiques du Brésil. La région des hautes terres est un plateau érodé; un bouclier, occupant la plus grande partie de la moitié sud-est du pays. Avec une altitude globale s'élevant approximativement de 300 à 1 000 m, ce plateau est sillonné de façon irrégulière par des chaînes de montagnes et entrecoupé de vallées fluviales. Le bassin du fleuve Amazone occupe plus d'un tiers de la superficie du pays. Ce territoire est recouvert par des forêts tropicales humides qui forment la forêt amazonienne. Le Brésil possède des climats très divers, depuis le climat tropical au climat subtempéré. Dans le bassin amazonien, les températures annuelles oscillent en moyenne entre 27° et 32°C. Les précipitations sont abondantes, atteignant en moyenne 2 030 mm par an et s'élevant à plus de 5 080 mm dans certaines régions. À l'est du plateau central brésilien, le climat est subtropical, mais, en raison de l'altitude plus élevée, des écarts sensibles de température se produisent. Cette région est souvent sujette à de sévères périodes de sécheresse.

Caractéristiques et évolutions récentes du système politique

Du point de vue de son système politique, le Brésil est une république fédérale constitutionnelle (la constitution en vigueur date du 5 octobre 1988). Le Brésil regroupe 26 Etats fédérés plus le district fédéral de Brasilia. Autrefois située à Rio de Janeiro, la capitale du pays a été transférée en 1960 dans la ville nouvelle de Brasilia, construite pour rééquilibrer le pays au profit de l'intérieur. Le chef de l'exécutif est le président, élu pour une période de 4 ans. Le Congrès national est formé par le Sénat (81 sénateurs élus pour une période de 8 ans) et la Chambre de députes (513 membres élus pour une période de 4 ans). Les députés sont élus par chaque État fédéré en proportion de leur population. Chacun des 26 états de la Fédération dispose de son propre gouvernement local, aux pouvoirs cependant mal définis par rapport à ceux du gouvernement fédéral.

L'agriculture au Brésil

L'agriculture est un secteur très développé au Brésil. Sur une population active de 57 millions de travailleurs, 23,3 % travaillent dans l'agriculture. Bien que les terres cultivées ne représentent que 62 millions d'hectares, soit moins de 7,5 %de la superficie totale du pays, et que la contribution du secteur au PIB ne soit que de 11 %, le pays est compétitif dans de nombreuses activités agricoles: le Brésil est en effet le plus grand producteur et exportateur de café et de jus d'orange concentré, et le second plus grand exportateur de soja. D'autres produits importants sont le riz, le maïs, la canne à sucre et la cacao. Le Brésil est également un pays d'élevage, occupant le deuxième rang mondial pour les porcins. En dépit d'un déboisement, entre 1979 et 1990, d'environ 2 millions d'hectares, il reste encore 58 % du territoire brésilien qui est couvert par les forêts. Le rythme de déboisement est en repli avec l'entrée en vigueur de mesures de préservation et de réformes fiscales visant à protéger l'environnement. Cette nouvelle orientation est importante et nécessaire, non seulement pour préserver la biodiversité exceptionnelle du Brésil (plus de 20% des espèces de plantes connues dans le monde y vivent), mais aussi en raison du rôle déterminant que possède la forêt dans l'absorption du gaz carbonique.

Situation économique actuelle

Le Gouvernement installé en mars 1990 a lancé un programme très ambitieux de réforme économique orientée à la modernisation de l'économie, la stabilisation des prix, la dérégulation et l'ouverture des frontières. Un accord a ainsi été signé avec le FMI en 1992 qui a permis ensuite de signer un accord de restructuration de la dette externe avec les banques étrangères (avril 1994). En juillet 1994, une nouvelle monnaie, le real, a été mise en circulation pour lutter contre l'inflation. Contrairement au cruzado, la monnaie précédente, le real ne s'est pas dévalué à toute vitesse et l'inflation a fortement régressé depuis son introduction. Les politiques de privatisation, redressement fiscal et libéralisation commerciale ont pris un nouvel essor avec le nouveau gouvernement de président F. CARDOSO, élu en octobre 1994 et réélu en 1998.

B. Processus de décentralisation en cours

Historique, objectifs et cadre juridique

La décentralisation au Brésil a une longue histoire. Esquissée au XIXe siècle, établie par la constitution de 1891 et confirmée depuis par d'autres textes constitutionnels, la décentralisation fédéraliste active des réseaux de pouvoirs présents dans les vingt-six Etats et les cinq mille municipalités que compte actuellement la fédération. Ainsi, malgré les périodes de dictature militaire, les élections pour le Congrès, les assemblées des Etats, la majorité des maires et des conseillers municipaux, ont pu se poursuivre tant bien que mal. Le processus de décentralisation en cours a démarré à la fin des années 80 quand le pays s'est doté d'une charte avancée en matière de fédéralisme, lequel s'est trouvé renforcé par l'accroissement des recettes fiscales des Etats et des municipalités, au détriment d'impôts et de taxes auparavant collectés par l'Union. D'une certaine manière, la poussée du fédéralisme et de la décentralisation au Brésil peut être interprétée comme une décision de l'Etat fédéral pour essayer de faire face à la diminution des ressources budgétaires dans le contexte des politiques de stabilisation et d'ajustement structurel; l'objectif de la décentralisation en cours étant alors de mieux partager le coût de l'ajustement entre les Etats fédérés. Pour mettre en place l'actuel processus de décentralisation, le gouvernement a réalisé une reforme constitutionnelle en 1989.

Fonctions, ressources et autonomie des entités décentralisées

La réforme constitutionnelle de 1989 a donné des nouvelles fonctions aux niveaux intermédiaires de gouvernement (les Etats), notamment en matière de décision, exécution et financement. Etant donné la nature des contraintes budgétaires qui encadrent le processus de décentralisation, les entités décentralisées ne disposent cependant que partiellement des ressources leurs permettant de réaliser leurs nouvelles fonctions. Si elles jouissent d'une certaine autonomie dans l'utilisation des ressources, cette autonomie n'est pas forte et, dans certains cas, elle est même mal définie.

C. La décentralisation et le développement rural

Formes de la décentralisation et élaboration des politiques agricoles et de développement rural

Il n'existe pas à proprement parler de processus de décentralisation spécifique au secteur agricole, lequel est tributaire des arrangements entre le gouvernement national et les différents états dans le cadre du fédéralisme brésilien. Ainsi la forme prédominante de la décentralisation est plutôt celle de la déconcentration des services centraux de l'Etat. En conséquence, le Ministère de l'agriculture n'a pas connu de véritable restructuration administrative même si, d'un autre côté, les municipalités sont chaque fois plus sollicitées pour intervenir en matière de réforme agraire, de développement rural et de services d'appui à l'agriculture. Les évolution antérieures expliquent que les modalités de planification et d'élaboration des programmes stratégiques restent nationales et descendantes avec toutefois, en raison de la longue tradition de fédéralisme au Brésil, une certaine différentiation des politiques en fonction des régions et des types de production. Cette tradition n'a pas permis cependant de mettre en place de formes avancées de concertation et de coordination. Ainsi par exemple, les actions orientées aux équipements et infrastructures ruraux dépendent totalement du niveau national aussi bien en ce qui concerne la prise de décisions que les financements et le contrôle, suivi et évaluation.

Les services d'appui à l'agriculture et la décentralisation

Il en va presque de même en ce qui concerne les principaux services d'appui a l'agriculture, (formation, vulgarisation, recherche, crédit, engrais, semences, irrigation) pour lesquels la définition des politiques est une attribution exclusive du niveau national, à l'exception des inputs où les Etats de la fédération ont un pouvoir de décision. Le financement de ces services, quant à lui, est partagé entre le gouvernement national et les Etats, sauf pour la formation et l'irrigation qui sont une responsabilité exclusive du niveau national. L'acteur principal dans l'offre de ces services reste malgré tout le secteur public, si l'on excepte l'offre d'inputs où le secteur privé, comme dans beaucoup d'autres pays, a commencé à jouer un rôle prédominante au cours des dernières années.

Politiques d'accompagnement, contraintes et évaluation sur le processus de décentralisation

Dans la mesure où les évolutions constatées sont plus redevables du fédéralisme traditionnel au Brésil que de la décentralisation, on n'observe pas la présence des principales politiques d'accompagnement à la décentralisation, à savoir diffusion de l'information, formation aux nouvelles compétences et appuis à l'organisation. A partir de là, il est facile de comprendre que les principales contraintes pesant sur une véritable politique de décentralisation soient, d'une part, la faiblesse des niveaux locaux de gouvernement et, d'autre part, la faiblesse des organisations de la société civile. Les impacts positifs de la décentralisation ou, plus précisément, des formes plus avancées du fédéralisme, sont rares. Ils ne concernent que les infrastructures sociales et la protection de l'environnement. D'ailleurs, ces impacts ne paraissent pas être nécessairement le résultat de la politique de décentralisation en elle-même, mais plutôt de certains programmes sociaux du gouvernement national qui se sont appuyés sur les municipalités pour leur exécution, ou bien du rôle particulier joué par le Brésil dans les efforts internationaux de protection de l'environnement. Ces politiques souffrent en outre de l'absence de participation des bénéficiaires des politiques aussi bien nationales que régionales ou locales.

Perspectives d'avenir

En bref, le Brésil a mis en place au cours des années récentes une politique qui pourrait être qualifiée plus de renforcement du fédéralisme que de décentralisation. L'autonomie relative des Etats de la fédération, combinée à l'insuffisance des ressources fiscales, n'est peut-être pas une bonne équation car elle augmente le risque d'apparition de vides institutionnels dans un certain nombre de domaines. D'autant plus que l'absence d'une politique d'information sur le processus de décentralisation ne facilite pas la coordination des activités ni la concertation en vue d'une meilleure utilisation de ces ressources insuffisantes.