Les Experiences Et Atouts De La FAO En Matiere De Decentralisation

Introduction

1. L'éclairage institutions publiques: production d'information pour améliorer les performances des actions de l'Etat, restructuration institutionnelle, formation;
2. L'éclairage société civile: capacités de gestion par une approche contractuelle, vulgarisation participative, programmes de participation et structuration paysanne;
3. L'éclairage niveaux locaux de gouvernement: rôle des collectivités locales et pôles de développement, construction d'interfaces et régionalisation.

L'expérience accumulée dans ces trois domaines constitue l'expertise que la FAO peut apporter aux pays membres pour les aider à créer les conditions essentielles pour mener à bien les processus de décentralisation et de restructuration des institutions chargées du développement rural.

L'eclairage Institutions Publiques

• réalisation d'enquêtes et typologies sur la situation des populations rurales;
• formation aux acteurs locaux à la planification décentralisée;
• restructuration des institutions publiques d'appui à l'agriculture et au développement rural.

1. Le rôle des enquêtes et typologies dans le dialogue entre l'Etat et les populations rurales

Cette approche, orientée d'abord vers l'identification des systèmes de production sur la base des caractéristiques agro-écologique au niveau local, cherche aujourd'hui à évoluer vers une prise en compte de l'hétérogénéité régionale. En conséquence, l'approche peut être utilisée comme un moyen de formulation des politiques différentiées, en faisant connaître aux institutions publiques les contraintes spécifiques des populations rurales et des régions. L'approche permettrait ainsi une plus grande efficacité de ces institutions.

L'intérêt de l'approche vient aussi de ce qu'elle a été l'une des premières tentatives d'inclure la participation populaire dans l'identification de contraintes et dans leur résolution. En effet, les projets situés dans cette ligne d'action ont montré une volonté forte de recueillir la parole paysanne et de créer des structures de concertation au niveau régional. La construction des cadres de concertation est décisive pour cette démarche et constitue l'un des acquis de la FAO. Une autre caractéristique de l'approche consiste en l'accent mis sur le partenariat à tous les niveaux. Un réseau de partenaires devrait être créé à chaque niveau d'intervention, constitué des représentants du secteur public, des élus, et des représentants d'autres groupes sociaux et organisations. Cette orientation du partenariat est peut-être l'un des acquis les plus intéressants des expériences de la FAO en matière de construction de nouvelles relations entre l'Etat, les populations rurales et les autres acteurs du développement rural.

2. La planification décentralisée et le rôle de la formation

L'un des acquis de la FAO concerne la mise au point d'un instrument analytique qui permet d'analyser les processus de décentralisation et d'évaluer, sur la base de cette analyse, les besoins en formation qui en découlent. Cet instrument d'identification des besoins en formation est important car il donne à la FAO la possibilité d'appuyer les gouvernements à bien cibler les actions de formation sur les acteurs clés dans le processus de décentralisation, en sélectionnant ceux qui jouent un rôle principal pour leur donner la priorité.

Le second acquis concerne les efforts orientés à l'incorporation des populations rurales dans la formulation des politiques. L'expérience de la FAO montre qu'il n'est pas toujours facile d'impliquer tous les groupes de la société dans les activités de développement. C'est pourquoi la FAO a mis l'accent sur la formation vue comme un moyen de créer au sein des organisations populaires et des cadres du gouvernement une véritable culture de la décentralisation. Les conclusions de la FAO en matière de formation sont au nombre de trois:

• pour que la formation joue son rôle dans une démarché participative, elle doit s'orienter aux cadres des institutions d'appui mais aussi aux populations et leurs organisations;
• aucun effort de formation ne sera utile si ses thèmes et procédés pédagogiques ne mettent pas en avant le renforcement des connaissances et des capacités organisationnelles des acteurs de base, et si ne sont pas pris également en considération le savoir et les compétences locaux;
• La décentralisation augmente les besoins en formation de la même manière que la formation augmente les chances de succès de la décentralisation.

3. La restructuration des services d'appui à l'agriculture

• définir le nouveau rôle de l'Etat et transférer aux acteurs de la société civile des responsabilités qui relevaient jusque là de l'administration centrale;
• réviser les rapports entre les différents niveaux de décision;
• redéfinir les relations entre l'Etat et les opérateurs privés;
• mettre en œuvre un modèle de représentation permettant la consultation des agriculteurs sur les questions qui les concernent.

Un aspect clé de cette ligne d'action concerne les fonctions des ministères d'agriculture. La FAO considère que les institutions du développement rural doivent posséder des capacités suffisantes d'intervention mais que celles-ci doivent être utilisées dans le cadre des missions clairement redéfinies pour chaque type d'opérateur du développement rural. Le domaine d'intervention spécifiquement public serait la promotion des initiatives privées, le renforcement des compétences paysannes et locales, la réglementation et le contrôle. Un acquis important des connaissances accumulées par la FAO en ce domaine, consiste en la relation établie entre les nouvelles fonctions des ministères et le renforcement des organisations professionnelles et les mécanismes de dialogue avec l'Etat. L'approche de la restructuration des institutions propre à la FAO insiste en effet sur la nécessité de renforcer les organisations paysannes pour qu'elles soient en mesure de fournir les services attendus par les agriculteurs, en faisant appel au partenariat avec le secteur privé ou les ONG. En mettant en avant l'idée que la décentralisation ne peut fonctionner si l'Etat n'a pas en face de lui un interlocuteur représentatif des différentes catégories de la population, la FAO a fait une avancée décisive sur la compréhension des conditions les plus essentielles pour que la décentralisation puisse se dérouler correctement.

L'eclairage Societe Civile

1. Les projets de gestion de terroirs et les liens entre les collectivités locales et l'Etat

Les expériences de GTV intéressent toute réflexion sur la décentralisation car elles mettent en avant la nécessité de construire des liens contractuels entre les villageois et l'Etat. Elles sont, de ce point de vue, un acquis important pour la création des conditions permettant un bon fonctionnement de la décentralisation car elles préparent les collectivités locales au transfert de compétences en leur apprenant à gérer leurs propres affaires. Mais corrélativement, la gestion des terroirs ne peut fonctionner que dans un contexte où le pouvoir de formulation, de gestion et d'évaluation est décentralisé. La coordination régionale garantit la mise en œuvre cohérente et efficiente de la démarche mais aussi le succès des politiques nationales sur le terrain.

Un second acquis de cette approche concerne le développement au sein des populations rurales d'un nouveau mode de relations basées sur la concertation au niveau local et, ensuite, aux niveaux régional et national. Il s'agit en somme d'une démarche qui privilégie l'immersion des agents dans le milieu, la concertation avec les populations et tous les intervenants, le partage des responsabilités, la mise en commun des connaissances et des savoir-faire. La responsabilisation et le partenariat sont donc les deux axes principaux des actions de cette approche. En ce sens, l'expérience accumulée par la FAO dans ces domaines est un actif à prendre en considération dans la formulation des politiques bien conçues de décentralisation.

2. La politique de vulgarisation dans une approche participative

L'approche participative du système de vulgarisation prend trois formes principales d'engagement progressif (consultation, cogestion et responsabilisation), utilisées aussi bien pour l'analyse des situations et la réflexion sur les problèmes, que lors du choix des thèmes, de la conduite des actions et du suivi et évaluation. A terme, l'objectif est que l'organisation et la concertation soient les modalités de la responsabilisation et la programmation par les propres paysans. On aura compris l'intérêt de l'expérience pour les réflexions sur la décentralisation. Ce type de projets fait des paysans les acteurs clés de la démarche. Les agents de la vulgarisation construisent avec eux des relations d'échange. La prise de décision se fait sur une base contractuelle engageant paysans et vulgarisateur. Dans cette approche, la population rurale travaille en partenariat avec les agents de la vulgarisation. Ce sont là autant d'atouts de la FAO pour la mise en place des conditions préalables à la décentralisation.

3. Les programmes de participation populaire et la structuration des organisations paysannes

Les PPP conçoivent la participation populaire comme la restitution aux populations rurales du pouvoir d'initiative et de décision dans la mise en œuvre des actions et programmes qui concernent leur propre devenir. D'après les PPP, la participation a deux dimensions: une dimension économique orientée vers la génération de revenus et l'insertion dans le réseau d'échanges monétaires, et une dimension politique qui consiste, pour les plus pauvres, à acquérir voix et reconnaissance au même titre que les autres acteurs du développement. La participation ne pouvant se construire qu'autour d'un projet mobilisateur, les PPP cherchent à identifier des activités génératrices de revenus. Parmi ces conditions, l'approche a privilégié le développement des compétences entrepreneuriales comme un moyen d'assurer l'autosuffisance des groupes dans le moyen et long terme. Ceci est un acquis méthodologique de première importance.

En ce qui concerne les actions liées à la structuration paysanne et l'amélioration des conditions de dialogue entre l'Etat et les organisations représentatives, elles prennent racine dans la notion de développement durable qui postule que les actions de développement ne peuvent pas se reproduire si elles ne sont pas prises en charge par les populations rurales elles-mêmes. Cette stratégie de développement rural reconnaît que, si l'on ne donne pas aux ruraux pauvres les moyens de participer aux actions les concernant, ils resteront exclus et marginalisés. Une expérience importante à cet égard, a été le Programme Forêts, Arbres et Populations (FTP) orienté à assurer la participation paysanne dans la gestion communautaire des forêts. Si le Programme n'a pas toujours réussi à modifier les politiques, il a exercé une certaine influence dans leur formulation en insérant un certain nombre de préoccupations des groupements de base dans l'agenda de l'Etat.

L'eclairage Niveaux Locaux De Gouvernement

1. Le rôle des niveaux locaux de gouvernement dans la décentralisation

Le contexte créé par les politiques d'ajustement structurel est un cadre important pour comprendre l'émergence de cette approche des actions de développement. On assiste en effet à une vague de démocratisation et une demande forte de participation et de décentralisation, qui impliquent un renforcement des administrations locales. Les niveaux locaux de gouvernement apparaissent progressivement comme les acteurs prioritaires pour mettre en place de nouvelles stratégies de développement. Ceci suppose un renforcement institutionnel pour leur permettre d'établir des liens dynamiques avec les communautés.

Une voie d'analyse est ainsi ouverte qui consiste en l'identification des possibilités d'action des municipalités rurales. Il s'agit en particulier d'identifier quelles sont les potentialités réelles des municipalités rurales en termes des services d'appui aux petits agriculteurs et des services sociaux aux populations pauvres, mais aussi de s'interroger sur les conditions nécessaires pour que les municipalités puissent remplir ces fonctions. Ainsi les municipalités pourraient devenir le niveau géographique de base pour articuler et conduire les initiatives privées et publiques liées au développement rural, ouvrant la voie vers une municipalisation du développement rural. Pour mener de l'avant la municipalisation, il faut, comme le font quelques équipes de la FAO, partir de l'identification des régions et des villes intermédiaires les plus dynamiques et, sur la base de cette identification, analyser les facteurs qui pourraient permettre à ces villes de devenir des pôles de développement rural. Ainsi, la FAO peut proposer un certain nombre de services et appuis pour aider les gouvernements à renforcer le dynamisme de ces pôles.

2. La construction des interfaces entre les niveaux nationaux et les niveaux locaux de gouvernement

Cette stratégie de développement, implicite dans les expériences de la FAO, est fondée sur la notion de partenariat. Cette notion implique un certain nombre de caractéristiques du développement qu'il convient d'expliciter:

• la reconnaissance que les acteurs locaux jouent un rôle central dans la définition et la mise en œuvre des programmes de développement;
• la place primordiale donnée aux échelons locaux de gouvernement comme lieu d'initiative et de décision;
• la reconnaissance qu'il faut insérer dans les programmes de développement une séquence entre le court et le moyen terme, faisant en sorte que les actions qui aident à surmonter les contraintes immédiates soient un support aux orientations plus structurelles.

C'est la reconnaissance du rôle de ces interfaces qu'a amené la FAO à appuyer les tendances à la structuration du secteur rural au travers de la régionalisation, vue comme un moyen d'intégration dynamique entre le renforcement du niveau local et le désengagement de l'Etat. Il reste toutefois à mieux définir dans cette voie, qui est relativement neuve, les frontières entre les niveaux régional et local et au sein de chaque niveau.

Conclusion

S'il fallait exprimer d'une manière synthétique la leçon principale des expériences de la FAO, on pourrait dire que le grand défi de la décentralisation consiste en la gestion de la tension entre la reconnaissance des initiatives collectives mais locales et l'exigence d'intégrer ces initiatives dans une vision d'ensemble. La différenciation, la régionalisation et le renforcement institutionnel peuvent aider à la résolution de cette tension. En dernière analyse, les conditions de la décentralisation supposent que ce qui n'est pas le centre, autrement dit la périphérie vers laquelle on décentralise, soit fort et dynamique, afin que ses acteurs puissent accueillir les fonctions et les actions décentralisées. Les trois éclairages et les différentes lignes d'action du travail de la FAO paraissent aller tous dans ce sens.

1. Voir FAO-SDA, "Expériences de la FAO en matière de développement rural décentralisé", Coll. Décentralisation et Développement rural, N° 1, FAO-SDA, Rome, 1997.
2. Le service impliqué dans cette ligne d'action est AGSP mais d'autres services font appel aussi à l'approche des systèmes de production.
3. Le service impliqué dans cette ligne d'action est TCAS.
4. De nombreux services ont été impliqués dans de tels appuis institutionnels, principalement ESP, ESHA puis SDAR.
5. Les services impliqués dans cette ligne d'action sont TCIL, TCIR, et TCII.
6. Le service impliqué dans cette ligne d'action est SDRE.
7. Les services impliqués dans cette ligne d'action sont SDAR, TCDN et FONP.
8. Les services impliqués dans cette ligne d'action sont TCAR et SDAR.