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Questions dans la Conception de Programmes

La décentralisation et la protection sociale

On utilise les programmes de protection sociale pour assister les individus et les ménages dans trois genres de situations: 1) dans le cas d'une incapacité grave de travailler pour gagner sa vie (handicapés, personnes âgées, jeunes orphelins, etc.), 2) les cas de mort soudaine ou maladie grave du soutien de la famille), 3) lorsqu'il se produit à l'échelle de la communauté une catastrophe (par exemple, récession économique, mauvaise récolte, inondations...). Donc, les programmes de protection sociale jouent deux rôles importants dans la redistribution : a) le transfert de revenus, les programmes d'aide alimentaire et d'assurance; b) les programmes de travaux publics et les programmes de secours pour les victimes de la sécheresse. Un problème majeur dans l'élaboration de dispositifs de protection sociale est celui d'arriver à maximiser les intérêts des nécessiteux et des gens vulnérables, pour un coût donné. Les coûts comprennent : les coûts de fonctionnement, le coût d'effets dissuasifs et de la politique économique. Par exemple, un grand obstacle à une meilleure fourniture de services et aux transferts aux pauvres, est le prix élevé à payer pour obtenir des informations exactes sur leurs revenus et leurs besoins (Subbarao et al., 1997, Beasley et Kanbur, 1993, Van de Walle, 1995).

On a soutenu que la décentralisation du suivi de la pauvreté et de la gestion de programmes contre la pauvreté peut réduire les coûts et permettre de mieux cibler les bénéficiaires. Les administrateurs locaux pourraient être mieux informés sur les membres de leurs communautés et par conséquent mieux placés pour identifier leurs pauvres. L'expérience démontre cette affirmation mais l'expérience varie selon le niveau d'administration locale concerné. Par exemple, en Albanie où les allocations de l'aide sociale sont déterminées au niveau de la commune (population d'environ 2.500 habitants), les autorités locales semblent avoir plus d'informations qu'on en trouve à travers les systèmes de suivi formel et cela leur permet de cibler les pauvres d'une manière plus efficace. Les responsables de district de l'Etat de Karnataka en Inde pensent que, grâce à la décentralisation, le flux d'informations des communautés a augmenté de dix fois plus. Cela a contribué à accroître le temps de préparation avant l'arrivée des désastres naturels et à améliorer la capacité du gouvernement de réagir et de parer les catastrophes potentielles. Au Vietnam, les transferts financés par l'administration centrale vont plus vers les provinces pauvres mais pas nécessairement vers les poches de pauvreté à l'intérieur de ces provinces. Cela se passe ainsi parce que chaque province utilise un critère différent pour distribuer les fonds. En Argentine, les plus riches provinces semblent effectuer une affectation plus efficace de l'aide subventionnelle fédérale à leurs régions que ne le font les provinces pauvres.

Beaucoup de bienfaits de la décentralisation semblent très apparents si les prises de décision ont lieu au niveau du village et le sont beaucoup moins si elles ont lieu au niveau de la province. La décentralisation peut mener à une plus grande participation locale et à des plans de développement locaux plus efficaces et, améliorer ainsi la fourniture des services destinés aux pauvres. Mais les résultats des expériences sont mitigés. Dans certains cas il y a aussi des preuves de corruption au niveau local (en Inde par exemple).

Dans certains pays, en particulier les pays en transition de l'ancienne Union Soviétique, les gouvernements ont décentralisé les dispositifs de protection sociale dans le but de réduire les déficits nationaux. Mais souvent les responsabilités des dépenses à effectuer ont été décentralisées sans dispositions adéquates concernant les sources de revenus. De telles obligations à dépenser sans financement mènent à une détérioration de la qualité et de la quantité des services.

Il y a plusieurs manières dont un dispositif de protection sociale peut être décentralisé. Il est difficile de discuter des avantages et des inconvénients possibles de la décentralisation des dispositifs de protection sociale, puisqu'ils diffèrent selon l'aspect décentralisé du programme. La responsabilité de différents aspects de la conception et de l'exécution du programme (critères d'éligibilité, financement, administration) peut être confiée à différents échelons d'administration. La mise en place des subventions interadministrations est aussi une étape vitale pour déterminer la manière dont chaque échelon d'administration participera au programme. Chacun fera l'objet d'une brève discussion :

Critères d'éligibilité : Les critères d'éligibilité sont établis à l'échelon national ou délégués à l'échelon infranational. Les principaux avantages des critères de sélection nationalement établis de manière régulière sont : 1) Les fonds de l'administration centrale peuvent être distribués au plus grand nombre de gens nationalement définis comme victimes de la pauvreté absolue ou comme vulnérables, où qu'ils vivent; 2) il est possible de faire une évaluation systématique des programmes à travers les régions pour déterminer leur efficacité; 3) des critères d'éligibilité bien définis par l'administration centrale pourraient réduire la capacité des élites locales de monopoliser les allocations. L'inconvénient majeur des critères d'éligibilité établis par l'administration centrale est que l'identification des groupes vulnérables ne va pas refléter les valeurs et les préférences locales. On peut éviter ces problèmes si la collectivité peut collecter des fonds supplémentaires pour compléter les allocations de l'administration centrale, mais si les gens de la collectivité sont très pauvres ils n'en seront peut-être pas capables. Cela peut ne pas être souhaitable de toute manière compte tenu de la dynamique du pouvoir local. Les critères d'éligibilité locaux sont peut-être appropriés en ce qui concerne la redistribution des revenus collectés au niveau local; cependant, les critères d'éligibilité nationaux et uniformes sont en général recommandés pour la répartition des fonds de l'administration centrale pour la réduction de la pauvreté et pour la protection sociale.

Exécution de projet : Identifier les individus selon des critères d'éligibilité prédéterminé

Selon les critères établis par l'administration centrale ou par un échelon infranational, les individus ou les ménages, peuvent être désignés pour participer au projet par les administrateurs de l'administration centrale sur place, les responsables locaux de province, de district ou de village, ou alors les membres d'ONG locaux. En général, il vaut mieux que le niveau le plus bas entreprenne l'exécution des projets et que le niveau supérieur en fasse le suivi afin de garantir le respect des critères d'éligibilité standards.

Financement

Un dispositif de protection sociale qui fonctionne bien constitue un élément important d'une stratégie de croissance globale. Etant donné les objectifs des dispositifs de protection sociale identifiés plus haut, il revient à l'administration centrale d'en assurer le financement. Par exemple, les régions qui ont besoin d'assistance le plus, ont le moins de revenus locaux pour l'exécution des programmes de protection sociale; les niveaux infranationaux sont souvent incapables de s'occuper des catastrophes. Néamoins, les administrations infranationales se soucient de la vulnérabilité des ménages et de la nécessité de dispositifs de protection; parfois, elles arrivent à collecter des revenus substantiels pour compléter les fonds pourvus par l'administration centrale. Un tel cofinancement de la protection sociale (par différents échelons de gouvernement) peut être encouragé en concevant des transferts interadministrations. En Inde par exemple, les plans de protection sociale dont s'occupe le gouvernement central ont des contreparties dans les Etats.

Conception des transferts interadministrations

Les transferts interadministrations peuvent être pour la réalisation d'un ensemble de projets ou pour des projets spécifiques. C'est l'administration locale qui détermine les détails des dépenses, par exemple, en Lettonie et en Hongrie. Puisque le gouvernement central demande un minimum de qualité dans les services, il est généralement recommandé de ne pas financer les programmes de protection sociale avec des allocations destinées à un ensemble de projets. Il est plutôt préférable de faire des allocations spécifiques qui requièrent que le niveau infranational dépense ces fonds pour les programmes de protection sociale. Les transferts qui spéficient comment les fonds seront dépensés peuvent exiger ou non une contrepartie de la part de l'administration bénéficiaire. Le gouvernement central peut encourager les administrations infranationales à collecter des fonds locaux pour des programmes de protection sociale en leur accordant des allocations moyennant des contreparties et leur permettant de varier les sommes de contrepartie selon leur capacité financière. Par exemple, une province riche pourrait recevoir un dollar de l'administration centrale pour chaque montant de trois dollars qu'elle collecte et consacre aux programmes de protection sociale, alors qu'une province pauvre recevrait trois dollars de l'administration centrale pour chaque dollar qu'elle collecte et consacre à ces programmes. Quoique ces méthodes accompagnées de critères d'éligibilité établis par l'administration centrale peuvent encourager les administrations locales à mettre en place des programmes de protection sociale, une autre option pour l'administration centrale consiste à administrer le programme par l'intermédiaire d'un représentant sur place.

Ceci est peut-être une solution intéressante pour l'administration centrale si elle tient à ce que ces services ciblent le plus grand nombre possible de gens dans la population et se soucie de la performance au niveau local.

Bref, la décentralisation du financement de la protection sociale peut-être effectuée de plusieurs manières différentes. Premièrement, l'administration centrale peut accorder les ressources à la province pour qu'elle couvre une série de dépenses notamment sur les programmes de protection sociale. Ensuite, chaque province détermine le montant qu'elle veut consacrer à la protection sociale. Deuxièmement, l'administration centrale peut fixer les critères selon lesquels la province sélectionnera les endroits pauvres devant recevoir les fonds et par des incitations, les encourage à cibler leurs plus pauvres collectivités. Une troisième option pour l'administration centrale est de demander simplement à la province de transmettre les fonds aux villages et aux ménages qu'elle a identifié comme étant vulnérables. La seconde option est probablement la plus efficace.

Le suivi : Pour savoir si les fonds sont affectés aux individus et aux endroits appropriés, il faut nécessairement avoir de l'information sur les dépenses du programme et les caractéristiques des ménages et des villages. Bien qu'il y ait divers concepts possibles de programmes de décentralisation de la protection sociale, le gouvernement central doit, en fin de compte, faire le suivi des programmes, qu'il soit ou non impliqué dans le financement des programmes. Il vaut mieux que les informations soient recueillies de manière régulière et qu'elles soient maintenues au niveau infranational.